苏红巧、苏杨：国家公园有利于大城市绿色发展

中国的城市是行政区概念，大城市仍然需要完整的生态系统支撑。目前，北京、上海等大城市的各类自然保护地占市域的比例接近1/5，将这些城市符合价值标准的保护地整合设立为国家公园，对区域乃至国家生态安全和绿色发展具有更为重要的作用。不过，2017年中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）中明确“国家公园实行最严格的保护”，许多地方的领导可能因此认为国家公园会成为区域发展的约束。当前，亟待破除这一误解，科学认识“最严格的保护”，并在保护第一的前提下，以国家公园建设为抓手带动区域绿色发展。

“国家公园实行最严格的保护”不是建禁区、不排斥绿色发展

国家公园是自然保护地的主体和龙头，但“最严格的保护”让许多地方领导认为“国家公园就是建禁区、是发展包袱”。中文的“保护”对应的是两个英文单词：protection和conservation。前者强调的是“no use”，近乎严防死守、禁止一切利用的“原样保存”；后者强调“l egitimate use,wise use”，即在保护前提下进行适当方式、强度且程序规范的资源利用并反哺保护。自然保护地建立之初，受限于各方面的认知约束，认为保护与发展是对立的；随着对自然生态系统认知水平的提高和发展条件的变化，以及单纯保护管理模式在实际操作中的举步维艰，自然保护地的理念和措施普遍转为conservation。我国国家公园的顶层设计中，“最严格的保护”指的是conservation而非protection——《总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》都指出，国家公园是生态保护红线区，也要践行“绿水青山就是金山银山”。

国家公园不是建禁区，还提供了统筹保护与发展、实现绿色发展的平台。科学理解“最严格的保护”的同时，还须认识到国家公园对地方发展不会带来额外的约束（这个额指既定生态保护红线）：在各地的生态保护红线都已落地的情况下，作为价值较高、管理规范的一种生态红线区，国家公园不仅不会带来额外的约束，反而为各地改善生态服务、提升资源价值、形成绿色发展方式提供了统筹保护与发展的基地与平台。在坚持国家公园保护第一的前提下，通过建立国家公园产品品牌增值体系和在国家公园周边建立《总体方案》中明确的国家公园特色小镇，实现产业串联和业态升级，能更好地带动区域绿色发展转型，这是法国等发达国家成熟的经验。这样的认识，不仅利于把更多具有国家代表性的区域完整地纳入国家公园以统一管理、提升价值，更有利于为许多地方的生态文明建设提供新思路、发展方式创新提供新手段。例如，上海的生态之城建设就亟待国家公园来破题。

长江口国家公园对上海生态之城建设既必要又可行

上海作为全国发展的排头兵和引领发展方式的龙头，在《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中明确了这样的战略目标：到2035年将基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。但生态远比人居环境要求高和复杂，大城市如何建设生态之城？

（一）破题上海生态之城

准确理解生态文明才能全面破题生态之城。我国的生态文明本质上是发展概念而非保护用语，生态是用来修饰文明的，这样的发展才是兼顾全面的、全民参与的、可持续的发展。习近平总书记在2018年5月的全国生态环保大会提出的八个坚持，全面阐释了生态文明的特征，从“绿水青山就是金山银山”到“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，反映了生态文明的经济特征和社会特征。符合这些特征的生态之城，应该是在生态和生态文明上都具有国家代表性和发展引领性的城市。从文明发展的形态和上海发展的阶段来看，生态之城应该是生态良好的生态文明之城，生态之城要有完整的生态功能和具有国家代表性的生态价值，需要高品质的生态空间，能将保护好的生态成果通过新的发展方式转化为更有持续性的经济增长和更广泛地为市民和国民共享的生态产品。

（二）长江口国家公园对上海生态之城建设的必要性

生态之城建设，上海存在“后天差距”：缺乏具有国家代表性的完整保护地，长江口区域各类保护地交叉重叠、多头管理的问题突出，生态空间和生态品质不足，自身的生态功能不完整，生态系统服务功能不强，绿色发展的做法和成效都相对传统而且零散，没有能整体呈现生态文明的空间区域、系统做法。中央2019年对上海的生态环境保护督查结果也显示，长江口区域的生态保护工作存在重视不足的问题。

但也要认识到上海实际是有先天优势的：具有国家代表性的生态资源——长江口区域江、海、岛资源兼备，其生物多样性直接影响整个长江流域的生态系统和生物多样性。崇明岛等长江口岛屿是上海重要的生态屏障和可持续发展的重要战略空间，对长三角、长江流域乃至全国的生态安全具有重要的意义。没有长江口就没有上海完整的生态且上海的生态就没有国家代表性。通过空间整合与体制整合，建立长江口国家公园，才能够更好地实现长江口资源的统一保护与管理，资源价值得到显著提升，前述问题才能迎刃而解。

建立长江口国家公园不仅是解决长江口自然保护地仍存管理难题的根本途径，更是上海在长江大保护和长三角一体化中发挥龙头作用和上海成为世界级生态城市的重要抓手。整合相关资源，打造长江口国家公园，并在周边建设国家公园特色小镇，依托上海的资金、人力资源、产业配套和国际交流优势，使国家公园范围外易于实现业态升级、产业串联和品牌增值，可以弥补后天差距，使上海的生态和生态文明都体现国家代表性和发展引领性。此外，上海作为国际化的生态之城还有一个明显短板：没有生态方面的高价值国际品牌。将相关资源整合后，长江口国家公园足以申报世界自然遗产，以体现城市综合竞争力和软实力。

（三）长江口国家公园对上海生态之城建设的可行性

生态之城建设，上海具有良好的前期工作基础优势，为长江口国家公园建设提供了可行性：长江口区域现有的各类保护地管理力度、水平和经费保障在国内乃至国际都处于领先水平；崇明岛建设世界级生态岛，在保护空间、基础产业、基础设施方面都打下了良好的基础。

长江口国家公园建设不会给上海的总体发展目标带来额外的发展约束。根据《上海市生态保护红线》，长江河口及海域的生态保护红线面积达到1993.58平方公里，从生态系统完整性和生态价值重要性角度看，已经基本满足设立长江口国家公园需求。所以，这不会对上海的发展空间产生额外的影响，不会带来苛刻的管制手段，只会因为统一管理和资源整合使得这样的红线区内的保护得到加强、资源价值得到提升。而且，长江口国家公园对上海的重大发展目标有明晰的“三个不会影响”。长江口国家公园建设不会影响国际航运中心的功能、不会影响崇明区的绿色发展、也不会成为上海市财政的新增包袱。

长江口国家公园建设还直接有利于上海城市发展。崇明区的生态空间整合和优化后能显著提高上海市的生态品质。国家公园统一、规范、高效的保护，能提供最大、最优的生态空间，还能增强生态功能、优化生态服务（尤其是水源供给）。

总之，长江口国家公园与上海生态之城建设的关系，说明了国家公园也有利于大城市绿色发展。整合特大城市具有国家代表性的生态资源建立国家公园，在坚持保护第一的前提下，探索绿水青山向金山银山的转化，带动区域绿色发展转型，在生态文明体制改革与推动我国经济高质量发展等方面具有更强的示范作用。